ZNP do Pani Premier
2 grudnia 2016
Związek Nauczycielstwa Polskiego zwrócił się do premier Beaty Szydło z wnioskiem o:
– wycofanie się z planowanej prywatyzacji szkół samorządowych,
– wycofanie się z propozycji wprowadzenia nowego standardu w systemie oświaty zwalniającego jednostki samorządu terytorialnego z obowiązku prowadzenia więcej niż jednej szkoły,
– zagwarantowanie rodzicom konstytucyjnego prawa posłania swych dzieci do szkoły prowadzonej przez podmiot publiczny,
– wycofanie się ze wspierania gmin, które wyzbyły się wszystkich szkół.
UZASADNIENIE
W art. 1 projektu ustawy Prawo oświatowe, przesłanego przez Radę Ministrów do prac parlamentarnych, zawarto szeroki, bo aż 21 punktowy, katalog gwarancji dla podmiotów funkcjonujących w obrębie systemu oświaty. W pkt 4 tego katalogu podmioty prywatne (niepubliczne) takie jak stowarzyszenia, fundacje czy spółki kapitałowe, otrzymały gwarancję prawa prowadzenia szkół i placówek oświatowych. Natomiast katalog ten w ogóle nie obejmuje gwarancji prawa rodzica do posłania swego dziecka do szkoły prowadzonej przez podmiot publiczny, mimo iż gwarancję taką daje rodzicom art. 70 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP.
Rozwiązania zawarte w art. 5 ust. 5g, art. 7 ust. 1, art. 17 ust. 4 zd. 2 i art. 58 ust. 2 zd. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wbrew Konstytucji RP, nie tylko pozwalają na prowadzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne (niepubliczne), ale również pozwalają na tworzenie obwodów dla szkół prowadzonych przez takie podmioty. W liście z dnia 19 maja 2015 r., ówczesny kandydat na Prezydenta RP, a obecny Prezydent RP Andrzej Duda złożył Związkowi Nauczycielstwa Polskiego obietnicę, że wystąpi z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP tych przepisów. Prezydent obietnicy nie dotrzymał, a Rada Ministrów analogiczne rozwiązania do tych, które miały zostać zaskarżone przez Prezydenta zawarła w art. 9 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 39 ust. 5 zd. 2, art. 88 ust. 2 zd. 2 projektu ustawy Prawo oświatowe. Tymczasem szkoły obwodowe są to jedyne szkoły ustawowo obowiązane do przyjęcia dzieci zamieszkujących na terenie tych obwodów. W przypadku utworzenia obwodu szkolnego dla szkoły prowadzonej przez podmiot prywatny (niepubliczny) np. przez fundację, stowarzyszenie, spółkę z o.o. czy spółkę akcyjną, tylko i wyłącznie ta szkoła będzie miała ustawowy obowiązek przyjąć ucznia mającego miejsce zamieszkania w obwodzie tej szkoły. Natomiast brak będzie szkół prowadzonych przez podmioty publiczne tj. jednostki samorządu terytorialnego, które ustawowo obowiązane byłyby do przyjęcia tych dzieci. Co oznacza, że ich rodzice będą pozbawieni konstytucyjnego prawa posłania swych dzieci do szkoły prowadzonej przez podmiot publiczny.
Zgodnie z art. 70 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP, rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Do tego, by mieć wolność wyboru szkoły innej niż publiczna, rodzic musi mieć w pierwszej kolejności gwarancję miejsca dla swego dziecka w szkole publicznej. Taką gwarancję daje tylko zamieszkiwanie w obwodzie szkoły prowadzonej przez podmiot publiczny. Zamieszkiwanie w obwodzie szkoły prowadzonej przez podmiot prywatny (niepubliczny) nie daje wolności wyboru, ale w większości przypadków zmusza rodziców do posłania dziecka do szkoły prywatnej.
Zdaniem Związku Nauczycielstwa Polskiego, szkołą publiczną w rozumieniu Konstytucji jest tylko i wyłącznie szkoła prowadzona przez podmiot publiczny, a więc szkoła prowadzona – co do zasady – przez jednostkę samorządu terytorialnego, w odróżnieniu od szkoły niepublicznej, prowadzonej przez podmioty prywatne (niepubliczne) np. fundacje, stowarzyszenia, spółki kapitałowe. Stanowisko ZNP znajduje potwierdzenie w komentarzu do art. 70 Konstytucji RP autorstwa prof. dr hab. Wiesława Skrzydło (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, wyd. IV, Lex), w którym czytamy między innymi: „(…) Ogromna większość dzieci i młodzieży pobiera naukę w szkołach publicznych. Od pewnego czasu powstają jednak i rozwijają się także szkoły inne niż publiczne (prywatne, społeczne).(…)”. Trafność stanowiska ZNP potwierdza również Trybunał Konstytucyjny wskazując w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. (K 29/07) co następuje: „(…) Szkoła publiczna, zgodnie z powoływanym już art. 7 ust. 1 u.s.o. zapewnia między innymi bezpłatne nauczanie w zakresie ramowych planów nauczania i przeprowadza rekrutację uczniów na podstawie zasady powszechnej dostępności. W publicznych placówkach oświatowych niedopuszczalne jest ograniczenie zasad powszechnej dostępności i bezpłatności kształcenia, wychowania lub opieki, inaczej niż w placówkach niepublicznych. Podmiotami wyłącznie uprawnionymi do zakładania i prowadzenia szkół i placówek publicznych są j.s.t., których obowiązkowym zadaniem własnym jest zapewnienie bezpłatnego nauczania członkom wspólnoty samorządowej. (…).” W uzasadnieniu tego samego wyroku, odnosząc się do rozwiązania zawartego w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, Trybunał Konstytucyjny wskazał wprawdzie, iż umożliwia ono przekazywanie szkół publicznych do prowadzenia podmiotom prywatnym (niepublicznym), jednakże, co znamienne, zastrzegł, że rozwiązanie to, ze względu na fakt, iż nie było przedmiotem zaskarżenia, nie mogło podlegać ocenie Trybunału.
Natomiast członek Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego, dr Mateusz Pilich, w komentarzu do ustawy o systemie oświaty (M. Pilich. Ustawa o systemie oświaty. Komentarz., wyd. IV. Lex), podnosi że: „Tworzenie szkół i placówek publicznych przez podmioty niepubliczne jest pewnym kuriozum, specyficznym chyba jedynie dla polskiej regulacji ustroju szkolnego. Są one bowiem faktycznie własnością prywatną, podczas gdy formalnie (z punktu widzenia administracyjnoprawnego) mają status analogiczny do szkół prowadzonych przez państwo i j.s.t.”.
Na duże prawdopodobieństwo niekonstytucyjności rozwiązań umożliwiających prowadzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne wskazuje również Rzecznik Praw Obywatelskich. W piśmie z dnia 17 lipca 2014 r., skierowanym przez RPO do Ministra Edukacji Narodowej, czytamy między innymi: „(…) przekazywanie podmiotom prywatnym prowadzenia szkół może łączyć się z wątpliwościami co do realizacji konstytucyjnych praw i wolności nawet w sytuacji, w której szkoła po przekazaniu kontynuuje działalność jako szkoła publiczna. Przekazanie całości lub zasadniczej części szkół publicznych osobom fizycznym lub prawnym prowadzi bowiem do sytuacji, w której politykę oświatową, jako rodzaj polityki publicznej, na terenie gminy przejmują podmioty niepochodzące z demokratycznych wyborów, nad którymi lokalna społeczność i władze centralne nie sprawują pełnej i bezpośredniej kontroli. (…)”. Natomiast w piśmie z dnia 17 marca 2015 r. skierowanym ponownie do Ministra Edukacji Narodowej RPO wskazuje, że: „(…) Pojęcia konstytucyjne powinny być rozumiane autonomicznie, zgodnie z aksjologią ustawy zasadniczej. Niekoniecznie zatem są one tożsame z pojęciami definiowanymi treścią nadaną jej przez Konstytucję. Istnieje wątpliwość, czy sam fakt ustawowego określenia szkoły prowadzonej przez podmiot prywatny jako „publicznej” czyni ją publiczną w rozumieniu, jakie temu określeniu nadaje Konstytucja. Możliwość przekazania bezpośredniego zarządu szkołami publicznymi prywatnym podmiotom może być zatem oceniana jako wątpliwa pod względem zgodności z Konstytucją. (…)”
W świetle powyższego oczywistym jest, że obecnie obowiązujące przepisy art. 5 ust. 5g, art. 7 ust. 1, art. 17 ust. 4 zd. 2 i art. 58 ust. 2 zd. 2 ustawy o systemie oświaty oraz ich odpowiedniki w projekcie ustawy Prawo Oświatowe, a więc art. 9 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 39 ust. 5 zd. 2, art. 88 ust. 2 zd. 2, w zakresie w jakim umożliwiają prowadzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne (niepubliczne) oraz przewidują tworzenie obwodów szkolnych dla szkół prowadzonych przez takie podmioty, naruszają normy konstytucyjne.
W uzasadnieniu projektu ustawy Prawo oświatowe Rada Ministrów przywołuje wyroki sądów administracyjnych, w świetle których przepisy obecnie obowiązującej ustawy o systemie oświaty, nie tylko nie pozwalają j.s.t. na likwidację, czy też przekazanie wszystkich szkół podmiotom prywatnym, ale wręcz statuują zasadę, w myśl której, szkoły samorządowe winny stanowić podstawę systemu oświaty na terenie każdej z j.s.t. Przykładowo w przywołanym przez Radę Ministrów wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. (I OSK 1372/05, Lex nr 194880) Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że: „Art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. sprawy edukacji publicznej. Zgodnie zaś z ust. 2 tego samego artykułu „Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy”. Taką ustawą jest ustawa o systemie oświaty, która w art. 104 ust. 1 i art. 105 zalicza do obowiązkowych zadań własnych gmin prowadzenie szkół podstawowych i przedszkoli. Obowiązkowy charakter tych zadań powoduje, że gmina nie może z wykonywania tych zadań zrezygnować, czy też przekazać ich do wykonania innemu podmiotowi, nawet fundacji, na której powstanie i działalność będzie wywierała znaczący wpływ.”
Należy zauważyć, że linia orzecznicza sądów administracyjnych w tym przedmiocie została utrzymana także po dacie wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej do ustawy o systemie oświaty art. 5 ust. 5g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 września 2011 r. (II SA/Ol 453/11, LEX nr 1101379) potwierdził wyraźnie, że podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina.
W uzasadnieniu tego wyroku czytamy: „Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Należy również zauważyć, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli ustawodawca określił, jako obowiązkowe zadania własne gmin – art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z tego względu przepis art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należy rozumieć jako określający w sposób jednoznaczny, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych przedszkoli jest gmina. Tego obowiązku gminy nie może zastąpić rozwiązanie polegające na powierzeniu wykonywania zadań w zakresie zakładania i prowadzenia publicznych placówek oświatowych odrębnej osobie prawnej (v: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1818/05). Wprawdzie dopuszczalne jest zawieranie przez gminę umów z innymi podmiotami w celu wykonywania zadań własnych, jednak możliwość taką należy rozważać w świetle zasad wynikających z uregulowań ustrojowych oraz ograniczeń wynikających wprost z przepisów prawa, a przede wszystkim mając na względzie charakter zadań. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że likwidacja przedszkola samorządowego i zapewnienie edukacji, w utworzonej na jego bazie, placówce niepublicznej pozwoli na zaoszczędzenie środków, bowiem pozostaje to w sprzeczności z ustawowym obowiązkiem realizacji zadań gminy polegającym na zakładaniu i prowadzeniu publicznych placówek oświatowych.”
Mimo świadomości, że obecnie obowiązujące rozwiązania prawne ustanawiają zasadę, że szkoły samorządowe muszą stanowić podstawę systemu oświaty na terenie danej j.s.t., Rada Ministrów w projekcie ustawy Prawo oświatowe zawarła niefortunnie skonstruowany przepis, który ma rzekomo zapobiegać przypadkom przekazywania ostatniej prowadzonej przez j.s.t. szkoły podmiotowi prywatnemu. Przepis ten, w konfrontacji z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie tylko nie zahamuje procesu przekazywania szkół samorządowych podmiotom prywatnym, ale wręcz przeciwnie, jeszcze go pogłębi. Będzie on bowiem odczytywany jako odejście przez ustawodawcę od zasady wskazywanej przez sądy administracyjne do te pory, że to szkoły samorządowe stanowią podstawę systemu oświaty na terenie j.s.t., na rzecz nowej zasady, tj. gmina nie musi prowadzić więcej niż jedną szkołę. Na dodatek obwód tej szkoły wcale nie musi obejmować terenu całej j.s.t., ale może być ograniczony do niewielkiego jej fragmentu np. jednej ulicy.
Uzasadniając wprowadzenie zasady, że gmina może wyzbyć się wszystkich szkół za wyjątkiem jednej ostatniej Rada Ministrów wskazuje się, że jest ona odpowiedzią na casus gminy Hanna, która przekazała wszystkie swoje szkoły podmiotom prywatnym. Zamierza się więc wprowadzić przepis wyznaczający nowy ogólnokrajowy standard (jedna szkoła w gminie) tylko po to, by uporać się z przypadkiem jednej gminy łamiącej prawo oświatowe. Jest to o tyle zadziwiające, że podlegający Pani Premier Wojewoda Lubelski nigdy nie skorzystał z przysługujących mu kompetencji, aby doprowadzić do uchylenia uchwał Rady Gminy Hanna o przekazaniu ostatniej szkoły podstawowej i ostatniego gimnazjum prywatnej fundacji. Legalność tych uchwał nigdy nie została zweryfikowana przez sądy administracyjne, gdyż wojewoda, nigdy nie złożył na nie skargi do sądu administracyjnego. Skargi rodziców i nauczycieli na przedmiotowe uchwały ze względu na brak interesu prawnego skarżących zostały oddalone przez sądy administracyjne bez ich merytorycznego zbadania. Pani Minister Anna Zalewska tak skonstruowała przepisy rozporządzenia dotyczącego podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016, aby zapewnić gminie Hanna wysokie dochody z tej subwencji. Wskazała tym samym reszcie samorządów, że za wyzbycie się wszystkich szkół czeka jej nagroda.
Wiceprezes ZG ZNP Grzegorz Gruchlik
Prezes ZNP Sławomir Broniarz